РЕШЕНИЕ

 

№

 

гр. Русе,  12.02.2018 г.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд - Русе, шести състав в открито съдебно заседание на 31 януари през две хиляди и осемнадесета година, в състав:

 

                                                                         СЪДИЯ: ЕЛГА ЦОНЕВА

 

при секретаря      БИСЕРКА ВАСИЛЕВА       като разгледа докладваното от   съдията       ЦОНЕВА          адм. дело № 2      по описа за 2018 година, за да се произнесе, съобрази следното:

 

Производството е административно, по реда на чл.45, ал.3 и ал.4 от Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във  вр. с чл. 145 и сл. АПК.

Постъпила е жалба от кмета на Община Ветово - Г.А.Г.  срещу Решение № 378/30.11.2017г. на Общински съвет Ветово, само в частта по т.2 и т.3 от същото. Поддържат се оплаквания за незаконосъобразност на решението поради неспазване на форма, съществено нарушение на административнопроизводствени правила, нарушение на материалния закон и несъответствие с целта на закона. Претенцията е да се отмени решението в обжалваната част. Не се претендират разноски.

Ответникът по жалбата - Общински съвет Ветово оспорва жалбата. В писмения отговор на жалбата и в съдебно заседание се развиват становища за недопустимост на оспорването и алтернативно – за нейната неоснователност. Не се претендират разноски.

Третите заинтересовани лица считат, че оспореното решение на ОбС-Ветово е правилно, поради което претендират то да бъде оставено в сила, а жалбата - отхвърлена.

След като прецени събраните по делото доказателства, становищата на страните и след служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, съдът приема за установено следното:

По допустимостта на производството

С оспореното решение (т.2 и т.3 от същото) колективният орган на местно самоуправление е определил размери на основни месечни възнаграждения на кметове на кметства в общината. Възнаграждението е елемент от трудово правоотношение, възникнало въз основа на избор, но решението на ОбС представлява индивидуален административен акт, тъй като отношенията на страните по него не са на равнопоставени субекти при свободно договаряне. В този смисъл е и практиката на ВАС, причисляваща решенията за определяне на трудово възнаграждение за кметове към индивидуалните административни актове.

Препис от оспореното решение е изпратен на кмета на общината на 11.12.2017г. (л.30 от преписката). Жалбата е постъпила в Общински съвет-Ветово на 21.12.2017г. (л.3 от делото),  т.е. спазен е  14-дневният срок за оспорване законосъобразността на решение на Общински съвет пред административен съд.

Жалбата е подадена от надлежна страна. Разпоредбата на чл.45, ал.5, изр.1, предл.2 ЗМСМА предоставя право на кмета на общината да оспори незако­но­съобразни актове на общинския съвет пред административния съд.

Ответникът поддържа становище за недопустимост на оспорването, тъй като не е допустимо да се обжалват части от административни актове. Разпоредбата на чл. 145, ал.3, предл. последно от АПК изрично допуска това. Следва да се посочи, че в оспорената част на Решение № 378/30.11.2017г. се съдържат две волеизявления, с двама различни адресати, т.е. на практика има два индивидуални административни акта, инкорпорирани в едно решение на ОбС.

 По изложените съображения, съдът намира, че оспорването е направено срещу подлежащ на съдебен контрол административен акт, от надлежна страна, в рамките на изискуемия по чл.149, ал.1 АПК и поради това е процесуално допустимо.

По фактите

На 14.09.2017г. кметът на община Ветово депозира в общинския съвет докладна записка относно определяне на основна месечна работна заплата на кмета на кметство Писанец, заведена с вх. № ДЗ-06-02-308 (л.29 от преписката). Докладната записка съдържа предложение за определяне на конкретен размер на индивидуалното месечно възнаграждение - 834 лв., считано от 01.09.2017г. Мотивите в докладната записка се свеждат до следното: от 2015 г. с.Писанец има статут на кметство, а не е вече кметско наместничество; кметът на с.Писанец няма определена индивидуална месечна заплата, а получава минималната такава за страната; заплатата му следва да бъде адекватно съпоставима с тази на останалите кметове в общината с подобен брой население; получаването на минимална заплата демотивира и създава чувство за неудовлетвореност.

Докладната записка е разгледана на съвместно заседание на постоянните комисии при ОбС-Ветово, видно от протокол от 21.09.2017г. (л.19 и сл. от преписката). На заседанието не се взема решение за внасяне на записката за разглеждане в дневния ред на ОбС-Ветово (л.25 - гръб).

От справка на интернет сайта на ОбС-Ветово, раздел „протоколи на ОбС“ е видно, че Докладната записка на кмета е внесена в дневния ред на заседание на съвета на 27.10.2017г., но не  е разгледана.

На 23.11.2017г. председателят на ОбС - Ветово е изпратил покана за свикване на заседание на ОбС за дата 30.11.2017г. до Областния управител, Кмета на община Ветово и до общинските съветници, с приложен проект за дневен ред (л.л.26-28 от преписката). Поканата е публикувана на интернет сайта на ОбС - Ветово на 23.11.2017г. (вж. интернет сайт, раздел „Дневен ред“). В проекта за дневен ред е  включена Точка 1:  „Определяне на основната месечна работна заплата на кмета на кметство Писанец; Вносител: Г.Г. ***.

В началото на заседанието на 30.11.2017г. и след проведени обсъждания е приет предложеният в поканата дневен ред. Точка първа от проекта за дневния ред е включена без обсъждане в дневния ред  с цитираното по-горе съдържание (л.12 от преписка). 

В началото на заседанието на общинския съвет са  присъствали  16 от общо 17 общински съветници, а в гласуването на  оспореното решение са участвали 17.

От протокола на проведеното заседание е видно, че след доклада на вносителя, председателят на ОбС прави предложение да се завиши предложения размер на възнаграждение на кмета на кметство Писанец, като вместо 834 лв. да бъде 1100 лв. Наред с това, той предлага, като се ползват мотивите от Докладната записка на кмета, да бъдат увеличени и заплатите на кметовете на кметства на Глоджево и Смирненски на 1300 лв. В хода на последвалите изказвания и размяна на  реплики между общински съветници, председателят на ОбС  формулира проект за решение с три точки: „Определя, считано от 01.01.2018г. основните заплати на кметовете на кметство Писанец, кметство Глоджево  и кметство Смирненски, както следва:

1.В.Т.Н.– кмет на кметство Писанец, основна месечна заплата в размер на 1100 лв.;

2.А.Х. Х. – кмет на кметство Глоджево, основна месечна заплата в размер на 1300 лв.;

3.С.З.С. ***, основна месечна заплата в размер на 1300 лв.“.

Някои от съветниците изказват съмнения дали е допустимо да се включват като нови въпроси за разглеждане определянето на заплатите на кметовете на кметства Глоджево и Смирненски при положение, че липсва докладна записка от кмета (л.14-гръб). Изказват се становища дали трябва да бъдат еднакви заплатите на кметовете на Глоджево и Смирненски поради различен брой население.  Последват изказвания на няколко общински съветници, които предлагат различни размери на индивидуалните заплати на двамата кметове на кметства (напр. 1300, 1500, 1600 лв.), без да се излагат конкретно обосновани мотиви. Няма данни към момента на обсъждането на т.1 от дневния ред да са представени финансови или други обосновки (напр. относно брой население, обем на работа и др. обстоятелства), касаещи размера на предлаганите възнаграждения на кметовете на кметства Глоджево и Смирненски.

С 11 гласа „за“ и 6 гласа „въздържал се“ Общинският съвет приема решение № 378, съдържащо три точки (л.17 от преписката).

„Определя, считано от 01.01.2018г. основните месечни заплати на кметовете на кметство Писанец, кметство Глоджево и кметство Смирненски както следва:

1.В.Т.Н.– кмет на кметство Писанец, основна месечна заплата в размер на 1200 лв.;

2.А.Х. Х. – кмет на кметство Глоджево, основна месечна заплата в размер на 1300 лв.;

3.С.З.С. ***, основна месечна заплата в размер на 1300 лв.“.

След анализ на описаната по-горе фактическа обстановка, доводите на страните и приложимите за настоящия случай разпоредби, съдът прави следните правни изводи:

Съгласно чл.21, ал.1, т.5 ЗМСМА общинският съвет определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината. Разпоредбата налага извод за наличие на призната материална компетентност за колективния орган на местно самоуправление да формира волеизявления по посочения кръг от въпроси.

 Процедурата по свикване и провеждане на заседанията на ОбС е уредена в Правилника  за организацията и дейността на ОбС-Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2015-2019г. (наричан по-долу „Правилник“), който е приложен на л.л.1-10 от преписката.  Той има характер на подзаконов нормативен акт, приет на основание чл.21, ал.3 ЗМСМА, който съдържа административно правни норми, отнасящи се до неопределен и неограничен кръг адресати и има многократно действие. Предмет на правна регламентация в Правилника съгласно чл.1 от същия са обществените отношения, свързани с организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация.

Съдът приема, че е спазена процедурата по свикване на заседание на ОбС, уредена в чл.66 и чл.67 от Правилника. Поканата и проектът за дневен ред са изпратени на заинтересованите лица в срока по чл.66, ал.1 от Правилника, а проектът за решение (в случая Докладна записка на кмета) е внесен в деловодството на общинския съвет в срока по чл.66, ал.2 от Правилника.

След анализ на приложимите правни норми, съдът приема, че е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила при формиране на волеизявление по т.2 и т.3 от оспореното решение, по – конкретно, на чл.69 от Правилника. Оспорените решения по т.2 и т.3 от Решение № 378 са взети без да са включени в дневния ред за заседанието на 30.11.2017г.

Съгласно чл.69, ал.1 от Правилника на заседанията на ОбС се разглеждат само въпроси, включени в дневния ред. Смисълът на тази норма се състои в това, че на обсъждане в колективния орган на местно самоуправление следва да се поставят само въпроси, които вече са били обсъждани в помощни или други органи и които са обмислени, подготвени и мотивирани. В конкретния случай е безспорно, че въпросите за определяне на индивидуалните възнаграждения на кметовете на Глоджево и Писанец не са били включени в дневния ред на заседанието – нито в проекта за дневен ред, нито в гласувания в началото на заседанието дневен ред.

Разпоредбата на чл.69, ал.4 от Правилника допуска общинските съветници да внасят мотивирани писмени предложения относно промени в дневния ред не по-късно от 48 часа преди деня на заседанието. А разпоредбите на чл.69, ал.5 – 7 от Правилника уреждат различни хипотези на извънредно (по изключение) включване на въпроси в дневния ред, извън реда на чл.66, ал.2 от Правилника.

Съдът намира, че в конкретния случай, при гласуване на оспорените две точки от решението не е била  налице нито една от тези хипотези, съставляващи изключение от общото правило за изготвяне и приемане на дневния ред. Няма данни и твърдения за предварително писмено депозиране на мотивирано предложение до 48 часа преди заседанието; няма събрани доказателства и твърдения за факти, попадащи в някоя от хипотезите на чл.69, ал.5 от Правилника.

Неоснователно ответникът се позовава на чл.26, ал.1, т.2 от Правилника, за да обоснове липсата на установеното по-горе съществено процесуално нарушение. Съгласно цитираната норма общинският съветник има право да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения. В конкретният случай общинският съветник (председателят на ОбС) не е предложил включване в дневния ред на разглеждане на определен въпрос, нито пък е предложил проект за решение, по реда на Правилника. Нормата на чл.26, ал.1, т.2 от Правилника не следва да се прилага и тълкува изолирано от останалите норми подзаконовия нормативен акт, а систематично, и във взаимна връзка с чл.66 и чл.69 от Правилника. На практика, в хода на обсъждането на един въпрос,  включен по съответния ред в дневния ред и съпроводен от писмен проект за решение, са били въведени за обсъждане и други въпроси, без последните да са включени по съответния ред в дневния ред и без да са съпроводени от мотивирани писмени проекти за решения, като по тези инцидентно въведени въпроси общинският съвет е  формирал оспорените в настоящото производство волеизявления.

Неоснователно е възражението на процесуалния представител на ответника, че няма къде да се регистрират предложения за включване на допълнителни въпроси в дневния ред по реда на чл.69, ал.5 от Правилника, тъй като в общината нямало звено по чл.29а, ал.2 от ЗМСМА. Твърдението е недоказано, а и противоречи на събраните по делото писмени доказателства, от които е видно, че Общински съвет Ветово има отделна деловодна система, с различни номера на входяща и изходяща кореспонденция от тези на Община Ветово (общинската администрация) и не съществува пречка за завеждане на евентуално постъпили предложения в срока по чл.69, ал.4 или ал.5 от Правилника.  

 Така установеното съществено нарушение на административнопро­из­водствените правила е довело и до нарушение в изискването за форма (чл.146, т.2 АПК). Чл.59 АПК е озаглавен „Форма на индивидуалния административен акт“.  Разпоредбите на чл.59, ал.1 и ал.2, т.4 от АПК въвеждат като съществено изискване към формата на акта  излагането на мотиви (фактически и правни основания на административния акт), каквито липсват за оспорените в настоящото производство решения. Неснователно е позоваването и ползването на писмените мотиви, касаещи възнаграждението на кмета на кметство Писанец, за мотиви при определяне на възнагражденията на кметовете на кметства Глоджево и Смирненски. От писмените мотиви в Докладната записка на кмета и проведените разисквания по време на заседанието на ОбС може да се направи обоснован извод, че случаите не са идентични.

Липсата на мотиви за приетото решение по т.2 и т.3 от същото, вкл. и липсата на предложение по см. на чл.21, ал.5 ЗМСМА, препятства възможността да се извърши проверка за спазване изискването за съответствие на оспорения акт с материалноправните разпоредби (чл.146, т.4 АПК). 

Предвид изложеното съдът намира, че Решение № 378/30.11.2017г. на ОбС Ветово е незаконосъобразно  в оспорената част по т.2 и т.3 от същото поради установени пороци по чл.146, т.т.2 и 3 АПК и  следва да бъде отменено в тази част.

С оглед горното и на основание чл.172, ал.2 от АПК, съдът

 

                                Р Е Ш И:

 

ОТМЕНЯ по жалба на кмета на Община Ветово - Г.А.Г.,  т.2 и т.3 от Решение № 378 по Протокол № 41/30.11.2017г.  на Общински съвет Ветово за определяне на основни месечни заплати на кмета на кметство Глоджево и кмета на кметство Смирненски.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

                                                                     

 

 

                                                                                   СЪДИЯ: