РЕШЕНИЕ

 

 

гр. Русе, 03.08.2018 г.

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд - Русе, VII - ми състав, в публично заседание на четвърти юли, през две хиляди и осемнадесета година, в състав:

 

                                                    Съдия: ЙЪЛДЪЗ АГУШ

 

при секретаря              МАРИЯ СТАНЧЕВА         и с участието на прокурора  АНДРЕЙ АНГЕЛОВ                 като разгледа докладваното от   съдия        АГУШ  адм. дело № 296 по описа за 2018 година, за да се произнесе, съобрази следното:

         Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК, вр. с чл.149, ал.5 от АПК.

Постъпил е протест от прокурор в Окръжна прокуратура Русе срещу част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017 г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017 г.

В протеста се посочва, че решението е нищожно в оспорените части, поради пълното му противоречие с материалноправните разпоредби на чл.31 от Закона за политическите партии /ЗПП/, чл.300 от Изборния кодекс /ИК/, чл.15 от Наредба № 1 за общинската собственост на Община Русе.

Твърди се, че липсва материалноправна норма, която да дава възможност на Общински съвет Русе да приеме оспореното решение, поради което то е лишено изцяло от законово основание, което води до неговата нищожност.

Претендира се прогласяване на нищожността на част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017г.

Общински съвет Русе, в качеството на ответник по жалбата, чрез процесуален представител, оспорва протеста. Твърди, че решението на Общински съвет Русе, в протестираните части, е валиден административен акт.

Политическите партии „Съюз на демократичните сили“, „Демократи за силна България“ и „Алтернатива за българско възраждане“, чрез процесуален представител, оспорват протеста.

Политическа партия „Движение България на гражданите“, не изпраща процесуален представител и не взема становище по жалбата.

Съдът, като съобрази представените по делото писмени доказателства, които обсъди в тяхната съвкупност и взаимовръзка, приема за установени следните релевантни факти:

С Решение № 566/22.06.2017 г. на Общински съвет-Русе, прието с протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017 г., в част VII, VIII, IX и X на посочения административен акт е дадено съгласие за отдаване под наем (без провеждане на търг или конкурс) на отделни недвижими имоти, на следните политически субекти:

- Политическа партия „Съюз на демократичните сили" - с площ 158 кв. м.;

-   Политическа партия „Движение"България на гражданите" - с площ 40, 90

кв. м.;

-  Политическа партия „Демократи за силна България" - с площ 174,15 кв. м.;

-    Политическа партия „Алтернатива за българско възраждане" - с площ 85,39 кв. м.;

Съответните недвижими имоти, намиращи се на територията на гр. Русе, са със статут на частна общинска собственост, като крайния срок за преференциалното им отдаване, съвпада с изтичането на мандата на действащото Четиридесет и четвърто Народно събрание на Република България.

Протестираните части от Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет  Русе са приети въз основа на подадени заявления /рег. индекс № 62-30-1/03.05.2017г.; № 94Р- 790-1/10.05.2017г.; №54-23-1/09.05.2017г. и № 54-47-2/28.04.2017г./ от политически партии за отдаване под наем на помещения за осъществяване на тяхната дейност. Исканията на политическите партии са на основание чл. 31, ал. 2 от ЗПП. Четирите политически партии са участвали в последните парламентарни избори в коалиции. С оглед установяване на факта дали са получили над едно на сто от действително подадените гласове на последните парламентарни избори и четирите политически партии са подали декларации, които са приложени към заявленията. Внесено е предложение до Общински съвет - Русе с вх. № 405/05.06.2017г. /по Контролен лист № 550/05.06.2017г./, което след като е разгледано от постоянните комисии към съвета е включено в дневния ред на двадесет и третото заседание на Общински съвет - Русе /11 от дневния ред/. Предложението е обсъдено на проведеното на 22.06.2017г. заседание. След проведено поименно гласуване предложението е прието с 42 гласа „за", 2 - „против" и 5 - „въздържали се". Решение № 566/22.06.2017г. на ОбС-Русе е издадено в писмена форма, като съдържа фактически и правни основания за издаване на акта и разпоредителна част. 

Съдът, при така установените релевантни факти, прави следните правни изводи:

По допустимостта на протеста:

Съгласно чл. 127 КРБ, прокурорът следи за спазване на законността, като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове.

Разпоредбите на  чл. 16, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 147, ал. 2 АПК, предвиждат правомощието на прокурора да подава протест срещу незаконосъобразни актове, което е в изпълнение на конституционната функция за осъществяване на надзор за законност в процеса.

Следователно, независимо, че не е изрично посочен в чл. 45 ЗМСМА, прокурорът, който притежава по силата на закона активна процесуална легитимация за охрана на законово защитимия обществен интерес, разполага с обща компетентност да следи за законосъобразността на актовете на администрацията и на органите на местното самоуправление.

С протеста се претендира прогласяване на нищожността на част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017г.

Съгласно чл.149, ал.5 от АПК административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.

От изложеното следва изводът, че протестът на прокурор от ОП Русе срещу част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017г., с искане да се прогласи нищожност на акта, в оспорените части, е процесуално допустим.

По основателността на протеста на прокурор от РОП.

В съдебната практика е характеризирана съществената разлика между основанията за законосъобразност на административния акт и тези за неговата нищожност. Критериите (изискванията) за законосъобразност на административните актове са неспазване на формата, предвидена в закона; спазване на административнопроизводствените правила; спазване на материалноправните разпоредби, приложими за съответния административен акт; съответствие с целта на закона. Всяко изключително тежко нарушение на тези признаци може да има за последица нищожен административен акт. Следва да се извадят "извън скоба" критериите (в най-обобщен вид) за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална незаконосъобразност" - нищожност на административен акт има, когато: 1. налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално-правна норма; 2. актът е изцяло лишен от законово основание; 3. акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган.

При контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността - тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък да степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Нищожността се констатира и обявява. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на едно "нищо" в правния мир, на несъществуващ факт. В същото време този акт създава една привидност на правни последици, които заинтересуваното лице, естествено, има интерес да отстрани.

В действащото българско законодателство няма легално определение на понятието нищожен административен акт. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен, на някое от основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го прогласи за нищожен.

 

 

 

 

 

При решаване на въпроса за валидността на административния акт от значение е обективното съответствие на конкретния административен акт с нормативните изисквания за законосъобразността на административните актове от дадения вид и категория.

Един административен акт е нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично изисквани от закона условия за валидността на административния акт или поради нарушаване на някое от нормативно установените изисквания за законност на административните актове - изброени съответно пет порока в чл. 146 АПК.

Нарушението на законовите изисквания за валидност на административния акт трябва да е съществено, изразяващо се в обективно несъответствие между издадения административен акт и изискванията и предписанията на закона.

При незаконосъобразните (унищожаемите) административни актове степента и тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаване на акта не са радикални нарушения на законността, като административното решение не страда от тежък или съществен порок решение. В този смисъл са мотивите на Тълкувателно решение № 5 от 20.07.2010 г. на ВАС - Общо събрание на колегиите.

Протестираните част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017г., са издадени на правно основание нормата на чл. 31, ал. 2 от ЗПП.

Според хипотезата на тази правна норма, за да бъде отдадено помещение частна общинска собственост на политическа партия без търг или конкурс е необходимо партията да е получила над 1% от действително подадените гласове на последните парламентарни избори. Съществуването на този юридически факт за четирите политически партии е установено в процедурата по издаване на акта с единственото възможно годно доказателствено средство - декларации по чл. 43 от АПК. При констатираното наличие на факта от хипотезата на приложимата правна норма /чл. 31, ал. 2 от ЗПП/ Общински съвет - Русе е изпълнил предписаното в нейната диспозиция - взел е решение, с което отдава без търг или конкурс помещения за нуждите на четирите политически партии. Решението е влязло в сила и е породило валидни правни последици - с политическите партии са сключени договори за наем, фактическата власт върху помещенията е предадена и същите се ползват за техните нужди.

АПК не съдържа изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове. Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК указва правомощията на съда, когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност. В тази връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на органа, издал процесното решение. Нищожен е актът, който не е издаден от компетентен орган. Компетентността на органа следва да се преценява по материя, по място и по степен. Съгласно посочените в протестираното решение правни основания за неговото приемане /чл. 21, ал. 1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във връзка с чл. 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 2 от Закона за политическите партии (ЗПП), чл. 11, ал. 2 и чл. 14, ал. 4 от Закона за общинската собственост (ЗОС), чл. 15, ал. 1 от Наредба № 1 на Общински съвет - Русе за общинската собственост/ общинският съвет приема решения за отдаване на помещения частна общинска собственост за нуждите на общинските ръководства на политически партии, отговарящи на условията, предвидени в ЗПП. Следователно органът, приел оспореното решение е компетентен по материя (то се отнася до частна общинска собственост), по място (за територията на община Русе) и по степен (по силата на чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА Общинският съвет е изрично оправомощен в закона за издател на административни актове от категорията на процесния).

Друг критерий за разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове се очертава от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаването на същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност, е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок. Следва да бъдат преценени всяко едно от останалите изискванията за законосъобразност на административния акт, както са регламентирани в нормата на чл. 146 от АПК, и в случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, то неговата интензивност и тежест следва да бъде от такава степен на същественост, която да е достатъчна да обоснове извод за нищожност.

                Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо тя да предписана от закона. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявена форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока. В настоящият случай е спазена изискуемата писмена форма на решението, материализираното волеизявление е ясно, поради което не е налице порок във формата.

                  Съществените нарушения на административно-производствените правила са основания за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление (например - поради липса на кворум). Според правната теория и съдебната практика нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта. В настоящия случай такъв порок липсва, защото решението е прието от колективен орган на местно самоуправление /какъвто е Общински съвет - Русе/, при наличие на изискуемия от закона кворум за провеждане на заседанието - чл.27, ал.2 от ЗМСМА. Видно от представения по делото протокол от двадесет и третото заседание на Общински съвет - Русе, проведено на 22.06.2017г. на заседанието присъстват 50 от общо 51 съветника. От представените по делото доказателства е видно, че решението е прието с мнозинство, съответстващо на законоустановеното в чл.27, ал.4 от ЗМСМА, а именно - повече от половината от общия брой на съветниците, като в настоящият случай при поименното гласуване решението е прието с 42 гласа „за", 2 - „против" и 5 - „въздържали се". Тези факти се установяват по безспорен начин от предоставения по делото протокол за гласуване по точка 11 от дневния ред на заседанието на Общински съвет - Русе от 22.06.2017г.

                  Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност , поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание на нито една правна норма, налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално-правна норма; акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган.

                  Само пълната липса на предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност поради нарушение на материалния закон. Само при описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния акт, а във всички останали до неговата унищожаемост.

                  Настоящият казус не е от категорията, при която материалната незаконосъобразност да води до толкова тежък порок.

                   Специалната материалноправна норма, съдържаща предпоставките за вземане на оспорените части от Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет - Русе се съдържа в чл. 31, ал. 2 от ЗПП. Според посочената правна норма държавата и общините могат да предоставят под наем на политически партии, получили над едно на сто от действително подадените гласове на последните парламентарни избори, помещения за осъществяване на тяхната дейност. За да получи помещение общинска собственост за осъществяване на дейността си съответната политическа партия трябва да е получила на последните парламентарни избори над един процент от действителните гласове. Партиите, на които са предоставени помещения с протестираните точки от Решение № 566/22.06.2017г. са участвали в последните парламентарни избори в коалиции.

                   Нормата на чл. 31, ал. 2 от ЗПП въвежда единствена материална предпоставка партията да е получила над един процент на последните парламентарни избори, като не разграничава дали това е постигнато чрез участие в коалиция или индивидуално.

За пълнота на изложението следва да се подчертае, че релевирания в протеста довод за нищожност на акта, че партиите, не са получили над едно на сто от действително подадените гласове на последните парламентарни избори, е относим към незаконосъобразността на акта, а доколкото касае преклудираното право на съдебна защита по чл.145, ал.1 от АПК, е неотносимо към спора за нищожност и не следва да се обсъжда.

Следва да се съобрази и факта, че не е налице пълна липса на предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма, тъй като с решението е дадено съгласие да се отдадат под наем имоти общинска собственост на политически партии, които са участвали на последните парламентарни избори, което е част от предпоставките на чл.31, ал.2 от ЗПП.

Изискването да са получили над едно на сто от действително подадените гласове на последните парламентарни избори е една от предпоставките, предвидени в нормата на чл.31, ал.2 от ЗПП, което води до извод, че липсата на тази предпоставка, не води до пълната липса на предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма.

Дори да се приеме, че не е спазена тази предпоставка на закона, това би довело до противоречие на акта с материалния закон, но не и до неговата нищожност.

         Решение № 566/22.06.2017г. на Общински съвет - Русе има своето законово /правно/ основание, което е видно от текста на самото решение, заверен препис от което е представен по настоящото дело. Видно от това доказателство протестираното решение е прието на основание чл. 21, ал. 2, във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), във връзка с чл. 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 2 от Закона за политическите партии (ЗПП), чл. 11, ал. 2 и чл. 14, ал. 4 от Закона за общинската собственост (ЗОС), чл. 15, ал. 1 от Наредба № 1 на Общински съвет - Русе за общинската собственост, чл. 1, т. 2, чл. 2, ал. 1, т. 21, чл. 3, чл. 4 и чл. 5 от Наредба № 2, на Общински съвет - Русе, за началните цени за отдаване под наем на общински обекти със стопанско и административно предназначение и съобразено с резултатите от проведени на 26.03.2017 г. избори за народни представители в Четиридесет и четвъртото Народно събрание на Република България, обективирани в Решение № 4670-НС / 30.03.2017 г. на Централната избирателна комисия.

От изложеното по-горе относно компетентността на общинския съвет да издава такива административни актове, се налага извода, че липсва и последната предпоставка за нищожност на протестираните части от Решение № 566/22.06.2017г. поради противоречие с материалния закон, а именно акт със същото съдържание да не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган.

Несъответствието с целта на закона или т.нар. превратно упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност. Само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.

Нищожност ще е налице и когато целта на закона не би могла да бъде постигната с волеизявлението, отразено в административния акт. Съгласно чл. 2 от ЗПП политическите партии съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите чрез избори или по други демократични начини.

За да изпълняват тези свои функции партиите следва да са обезпечени материално, включително и с помещения за извършване на дейността си. Отчитайки обществената значимост и роля на партиите, целта на ЗПП /в частност на нормата на чл. 31 от ЗПП/ е да подсигури именно условията за извършване на дейност на по-големите и обществено значими партии /тези, които са парламентарно представени и тези, които имат над 1% от действителните гласове на последните избори/. Протестираното решение е в съответствие и е насочено към постигане именно на тази определена от закона цел - с него се предоставят помещения за дейността на четири от политическите партии получили над 1% на последните парламентарни избори.

Решението е валиден индивидуален административен акт, постановен от компетентен държавен орган, в предписаната от закона форма, при наличие на необходимите реквизити и съобразно установените изисквания, поради което е действителен административен акт. Изтъкнатите в протеста пространни доводи за незаконосъобразността му, доколкото касаят преклудираното право на съдебна защита по чл. 145, ал. 1 от АПК, са неотносими към спора за нищожност и не следва да се обсъждат.

Решението по точки VII, VIII, IX и X е прието от компетентен орган, с изискуемото от закона мнозинство, при поименно гласуване и при наличие на материалноправните предпоставки за това, поради което протестът на прокурор от ОП Русе е неоснователен.

         По изложените съображения и на основание чл.172, ал.2, пр.4 от АПК, съдът

 

Р  Е  Ш  И :

 

        

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Окръжна прокуратура Русе срещу част VII, VIII, IX и X на Решение № 566/22.06.2017 г. на Общински съвет-Русе, прието с Протокол № 23/22.06.2017 г. по предложение за решение на Контролен лист № 550/2017г., като неоснователен.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

                                                                                                   

                                                                                               Съдия: