Решение по Административно дело 353/2018г.

РЕШЕНИЕ

№

гр. Русе, 29.11.2018 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд - Русе, VІІІ състав в публично заседание на шести ноември две хиляди и осемнадесета година, в състав:

СЪДИЯ: РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА

при секретаря ЦВЕТЕЛИНА ДИМИТРОВА като разгледа докладваното от съдия БАСАРБОЛИЕВА адм. дело № 353 по описа за 2018 година, за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 179 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 45, ал. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА).

Образувано е след постановяване на Решение № 9779/17.07.2018 г. по адм. дело № 3788/2017 г. по описа на Върховния административен съд, с което е отменено Решение № 2 от 20.02.2017 г., постановено по адм. дело № 281 по описа за 2016 г. на Административен съд – Русе и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд. С решението на ВАС са дадени задължителни указания по прилагането на процесуалния закон, свързани с проверката на обстоятелства обуславящи допустимостта на подадената жалба. Указано е съдът да установи налице ли е или не ново произнасяне на Общински съвет – Ветово по върнатото от областния управител за ново обсъждане Решение № 173 по Протокол № 15/29.07.2016 г. на общинския съвет като едва след това и с оглед на установените факти, бъде преценена допустимостта на жалбата и ако същата е допустима да се пристъпи към разглеждане на делото, при което съдът следва да приеме като доказателства всички приложени документи, въз основа на които прави изводите си.

Първоинстанционното производство е образувано по жалба на кмета на Община Ветово срещу Решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на Общински съвет (ОбС) – Ветово, с което е приет бюджета на Община Ветово за 2016 г. Наведени са доводи за неправилност и незаконосъобразност на процесното решение, обуславящи претенцията за отмяната му. Не се иска присъждане на разноски.

Ответната в производството страна – Общински съвет – Ветово поддържа становище за неоснователност на оспорването. Счита, че решението e законосъобразен акт. Не претендира присъждане на разноски.

Жалбата е допустима, подадена е в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК от надлежна страна, насочена срещу подлежащ на обжалване акт и е спазен установения 14-дневен преклузивен срок за оспорване.

В тази връзка и с оглед задължителните указания на касационната инстанция при предходното разглеждане на спора, настоящият съд изиска допълнителна информация от третото, неучастващо в производството лице – Областния управителна Област Русе, а така също и от ответната страна относно хода и резултата от производството, инициирано със Заповед № 4-95-00-522/15.08.2016 г. на Областния управител на Русенска област, с която същият е върнал за ново обсъждане оспореното пред съда Решение № 173 по Протокол № 15/29.07.2016 г. на ОбС – Ветово. В писмо вх. № 2410/23.08.2018 г. (л. 9 от делото) областният управител посочва, че в срока по чл. 45, ал. 7 от ЗМСМА върнатото решение не е било преразгледано от ОбС – Ветово, но с оглед реализираното оспорване на Решение № 173/29.07.2016 г. от кмета на общината пред съда /по което е било образувано адм. дело № 281 на АС-Русе/, не е предприето отделно оспорване от страна на областния управител. Липсата на преразглеждане на Решение № 173/29.07.2016 г. на ОбС – Ветово е потвърдено и с писмо вх. № 2775/09.10.2018 г. на председателя на общинския съвет (л. 16). С оглед на изложеното съдът намира, че Решение № 173 по Протокол № 15/29.07.2016 г. е годен предмет на оспорване. Жалбата е подадена при спазване на срока по чл. 149, ал. 1 от АПК като в случая са неприложими сроковете по чл. 45, ал. 6, 7 и 8 от ЗМСМА, тъй като кметът на общината не е реализирал правомощието си за връщане на взетото от общинския съвет решение за ново обсъждане, а областният управител пък не е оспорил решението по съдебен ред след връщането му. Жалбата е подадена от кмет на община – активно легитимиран да оспорва актове на общинския съвет, съгласно чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА.

Съобразявайки посочените от жалбоподателя основания, изразените становища на страните, събраните по делото доказателства, включително доказателствата приети по приобщеното към настоящото дело адм. дело № 281/2016 г. по описа на АдмС – Русе, както и с оглед на разпоредбата на чл. 184 вр. чл. 168, ал. 1 от АПК, определяща обхвата на съдебната проверка, Административният съд приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Доколкото в хода на настоящото производство не са представяни други доказателства, касателно факти по съществото на спора, извън вече събраните такива по адм.д. № 281/2016 г. настоящият състав излага същата фактическа обстановка, както е описана в решение № 2 от 20.02.2017 г., постановено по адм. дело № 281 по описа за 2016 г. на Административен съд – Русе.

На 03.09.2015 г. на сайта на Община Ветово е публикувана обява за публично обсъждане на проекта за бюджет на Община Ветово за 2016 г. с посочване на конкретни дати, часове и места на провеждане на обсъждането за различните населени места в общината (стр. 93 от адм.д. № 281/2016 г.). Видно от представените протоколи (стр. 94-108 от адм.д. № 281/2016 г.) обсъжданията са проведени. В хода на настоящото производство процесуалният представител на жалбоподателя прави изрично изявление, че съобщаването за публичното обсъждане е извършено единствено чрез интернет страницата на общината и по друг начин няма извършено оповестяване (виж протокол от с.з. на 02.10.2018 г. на л. 14 – гръб от настоящото дело).

На 11.01.2016 г., с докладна записка № Д3-06-02-5 (стр. 120-123 от адм.д. № 281/2016 г.), кметът на Община Ветово е внесъл в Общински съвет Ветово проектобюджета на общината за 2016 г.

Проектобюджетът на общината бил включен като т. 3 в дневния ред на заседанието на общинския съвет, проведено на 29.01.2016 г. Присъствали са всички общинските съветници. Проведени били продължителни обсъждания, малка част от които гравитирали основно върху три теми – какво количество асфалт било вложено в извършени през 2015 г. ремонти, необходим ли е социален патронаж на гр. Глоджево и има ли нужда от построяване на обществена (ритуална) зала в същото населено място, а останалата част били нападки и уточняване на отношенията между общински съветници и присъствалите на заседанието представители на местната изпълнителна власт. След предложение на председателя на общинския съвет, било взето решение разглеждането на проектобюджета да се отложи за следващо (неуточнено във времето) заседание, след като кметът представи отчет за изпълнение на бюджета за 2015 г., подробни справки за ремонтирани през 2014 г. и 2015 г. обекти – общинска собственост и за сключени за същия период граждански договори, линеен график за изпълнение на предвидените за 2016 г. капиталови разходи с подробен списък на предвидените за финансиране обекти, както и подробен отчет за изпълнение на договори по европейски и други международни програми. Решението било прието с десет гласа „за“ и 6 – „въздържал се“ (протокол № 6, стр. 27 – 38 гръб от преписката към адм.д. № 281/2016 г.).

На 21.07.2016 г. на сайта на Общински съвет Ветово е публикуван дневния ред на петнадесетото заседание на общинския съвет, което е насрочено за 29.07.2016 г. (л. 59-60 от преписката към адм.д. № 281/2016 г.). Председателят на ОбС изпратил на кмета на общината покана вх.№ 06-105-217/25.07.2016 г. за участие в заседанието с посочения дневен ред (л. 62-63 от преписката по адм.д. № 281/2016 г.). В този дневен ред не се включва разглеждане на бюджета на общината за 2016 г.

На 28.07.2016 г. в Общински съвет Ветово е внесено предложение вх.№ ОбС-80М-106-2/28.07.2016г. (л. 153-165 от адм.д.№ 281/2016 г.), с което председателя на общинския съвет предлага изменения във внесения проектобюджет за 2016 г. на общината. Липсват данни предложението да е разглеждано от комисиите на общинския съвет.

На следващия ден, 29.07.2016 г., по предложение на председателя на Общински съвет Ветово, в дневния ред е включена като т. 1 „Приемане на бюджета на Община Ветово за 2016 г.“. Във връзка с това предложение кметът на Община Ветово е направил следното изявление пред Общинския съвет: „… оттеглям разглеждането на бюджета докато не се проведе процедурата така необходима, за да стане ясно на всички какво точно ще правим днес…“ (л. 65-66 от преписката към адм.д. № 281/2016 г.).

На заседанието на общинския съвет било проведено обсъждане, включващо разяснения на председателя на ОбС за направените от него предложения за промяна на проектобюджета, изказване на кмета относно необходимостта от ново публично обсъждане на проекта, уточняване на законовите правомощия на кмета и председателя на ОбС в процедурата по приемане на общински бюджет, както и изказвания по въпроса нужен ли е социален патронаж на населението на с. Писанец и защо такъв не може да бъде предвиден в бюджета за 2016 г. Направени са предложения от общински съветник за промени в конкретно посочени точки, касаещи правомощията на кмета във връзка с изпълнението на бюджета, като част от предложенията впоследствие са оттеглени. След гласуване, в което са участвали 15 от общо 17 общински съветници, с 10 гласа „за“, 4 „въздържал се“ и 1 „против“, общинският съвет приел бюджета на общината, като изцяло съобразил направените с предложение вх.№ ОбС-80М-106-2/28.07.2016 г. промени.

Със Заповед №4-95-00-522/15.08.2016 г., Областен управител на област Русе е върнал за ново обсъждане решение № 173. Такова ново обсъждане не се е състояло.

С жалба вх.№ ОбС-06-02-262/22.08.2016г., Кмет на Община Ветово е оспорил по съдебен ред решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на ОбС – Ветово, с което е приет бюджета на Община Ветово за 2016 г. Тази жалба е предмет на разглеждане в настоящото съдебно производство.

По същество жалбата е основателна.

На основание чл. 184 вр. чл. 168 от АПК съдът извърши проверка на всички основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК и счита, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и липса на мотиви.

Процедурата по приемане на общински бюджет е разписана в Закона за публичните финанси (ЗПФ) и издадената на основание чл. 82, ал. 1 от този закон Наредба за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на община Ветово, приета с Решение № 474 по Протокол № 39/30.04.2014 г. на ОбС - Ветово (л. 110-125 от преписката към адм.д. № 281/2016 г.). Съгласно чл. 30, ал. 1 от Наредбата, проектът за бюджета се разглежда от общинския съвет по ред, определен в Правилата от Приложение 2 към наредбата. В приложение 2 се съдържат правила за условията и реда за извършване на промени, наблюдение, оценка и контрол на показателите по чл. 94, ал. 3, т. 1 и 2 от Закона за публичните финанси. Посочените показатели касаят структурата и финансовите параметри на бюджета и нямат отношение към процедурата по приемането му. Процедурни правила се съдържат в приложение 1 към наредбата – „I. Правила за провеждане на публично обсъждане на проекта за общински бюджет“, но те регламентират само етапа на обсъждане на проектобюджета, преди внасянето му в общинския съвет. В тази фаза на процедурата правилата предвиждат разгласяване на датата и мястото на публичното обсъждане на проекта за общински бюджет като това следва да стане чрез публикуване на обява на интернет страницата на общината и в местни средства за масово осведомяване. Такова е и правилото на чл. 84, ал. 6 от ЗПФ. В разглеждания по настоящото дело казус ответникът твърди, че внесеното и прието от общинския съвет предложение на председателя на ОбС – Ветово не представлява внасяне за разглеждане на нов бюджет на общината, а представлява предложение за промени във вече внесен за обсъждане от кмета през месец януари 2016 г. бюджет. В тази връзка административният орган се позовава на правото на всеки общински съветник по чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения, включително като предлага промени в предложените от други проекти за решения. Анализирайки всички събрани в хода на делото доказателства съдът намира на първо място, че в случая не се касае за продължаване на процедурата по приемане на внесения през месец януари 2016 г. общински бюджет, в хода на която е направено предложение от председателя на общинския съвет за вземане на решение, различно от предложеното от вносителя и разгледано от комисиите към съвета. Съпоставката на параметрите на бюджета, предложени от председателя на ОбС – Ветово, с параметрите, внесени за разглеждане от кмета а общината сочи на изготвен напълно нов бюджет, за който следва да се проведе изначално процедура по обсъждането и приемането му. Това в случая не е сторено. Не е налице оповестяване на предложения бюджет, обсъждане с обществеността на общината, нито пък обсъждане от комисиите на ОбС – Ветово. Доколкото включването на това предложение в дневния ред за заседанието на ОбС – Ветово, проведено на 29.07.2016 г. е станало в деня на самото заседание, гражданите са останали в пълно неведение относно приетия общински бюджет без да имат каквато и да е възможност да се включат в обсъждането му.

Дори и да се приеме обратната хипотеза, а именно че се касае за продължаване на процедурата по приемане на внесения от кмета на общината бюджет, със съответните предложени от председателя на общинския съвет изменения, то отново е налице съществено процесуално нарушение допуснато във фазата на обсъждане на проекта за бюджет, тъй като както се установи по делото, разгласяването за насрочените в отделните населени места обсъждания на проекта за бюджет е извършено единствено на интернет страницата на общината, въпреки че нормата на чл. 84, ал. 6 от ЗПФ предвижда кумулативно изискване за разгласяване и чрез местни средства за масово осведомяване. Нормата гарантира, че на всеки гражданин, дори и неизползващ интернет, ще бъде дадена възможност да се включи в обсъждането на бюджета на общината.

Съдът намира, че по този начин е нарушен принципа за публичност и прозрачност в административния процес, регламентиран в чл. 12 от АПК. Това нарушение допълнително се е задълбочило и с оглед начина на внасяне на предложението на председателя на общинския съвет, включването му в дневния ред и приемането му от съвета.

За тези етапи от процедурата по приемане на бюджета на общината, съдът приема, че е приложима уредбата на Правилника за организацията и дейността на общински съвет – Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2015 – 2019 г. (л. 126-148 от преписката към адм.д. № 281/2016 г.) отнасяща се до процедурата по подготовка и провеждане на заседания на общинския съвет и вземане на решения.

Съгласно чл. 67 от Правилника за организацията и дейността на ОбС – Ветово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, председателят на общинския съвет информира общинските съветници за предстоящо заседание на общинския съвет с писмена покана, съдържаща информация за ден и място на заседанието, както и проект за дневен ред; същата информация се предоставя и на обществеността чрез местни печатни и електронни медии, официалната интернет страница на общината, таблото за обявления или по друг начин, най-малко три дни преди заседанието. Чл. 69 от Правилника разпорежда, че на заседанията на общинския съвет се разглеждат само въпроси, включени в дневния ред, като изключение от това правило е предвидено в хипотезата на чл. 69, ал. 5, съгласно която кметът на общината или общински съветник могат да предлагат за включване на въпроси в дневния ред след срока по чл. 66, ал. 2 (не по-малко от 14 дни преди заседанието), ако се регистрират при звеното по чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА до 12.00 часа предходния ден, при наличие на една от следните причини: 1. настъпване на непредвидими обстоятелства; 2. спазване на законосъобразен срок, който не позволява прилагането на установената процедура; 3. други въпроси, за които е постигнато съгласие за включване в дневния ред на председателски съвет. Според настоящият съдебен състав, в процедурата по приемане на общински бюджет, предвид характера, обхвата и сложността на самия акт, нормата на чл. 69, ал. 5 от Правилника, с оглед нейната извънредност, е неприложима. Независимо от това, в случая не са спазени и формалните предпоставки на посочената норма. Видно от протокола от заседание на ОбС Ветово, предложението на председателя на общинския съвет за включване в дневния ред на точка за приемане на общинския бюджет е направено на самото заседание; липсват доказателства това предложение да е регистрирано за разглеждане в дневния ред при звеното по чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА, а и предлагащият не се сочи нито една от хипотезите на чл. 69, ал. 5 от Правилника, съставляваща изключение от общите правила за формиране на дневен ред. Така производството по вземане на оспореното решение е започнало без надлежно уведомяване на общинските съветници и населението на общината, като по този начин са нарушени правата на гражданите на Община Ветово по чл. 28, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА. Както вече се посочи по-горе действията на административния орган са в нарушение на чл. 12 от АПК, касаещ достъпността, публичността и прозрачността на административното производство, а така също и на принципа на прозрачност, установен с разпоредбите на чл. 20, т. 7 от Закона за публичните финанси и в чл. 1, т. 7 от Наредбата за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години, за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на община Ветово.

Несвоевременното включване на предложението на председателя на общинския съвет в дневния ред, както и депозирането на самото предложение само ден преди сесията на общинския съвет са били пречка то да бъде разгледано от постоянните комисии на ОбС, включително и водещата в случая постоянна комисия по бюджет, финанси, икономика, туризъм и транспорт, съответно да бъдат направени предложения и препоръки, както и да бъдат изготвени становища в съответствие с правомощията им по чл. 52, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет - Ветово. Това нарушение е налице дори и в хипотезата поддържана от ответника, че се обсъжда внесен на много по-ранен етап от кмета на общината бюджет, тъй като по делото липсват данни проектът за бюджет (във вида, предложен от кмета) да е бил обсъждан в постоянните комисии преди заседанието на 29.01.2016 г. Видно от събраните по делото доказателства, бюджетът, който е приет, е много различен от внесения проект. Както вече се посочи предложенията за промяна, направени от председателя на ОбС, не се състоят в текстови редакции, които могат да бъдат обсъдени без предварителна подготовка, а касаят същността, логиката на самия акт, както казва вносителя на предложенията - „основното, което се променя в целия проект за бюджет след тези корекции, просто се наложи да се направят разбутване във всички функции, дори и в параграфи, относно приходната и разходната част“ (вж. протокол № 15, стр. 67 от преписката към адм.д. № 281/2016 г.). Така приетият с оспореното решение бюджет е концептуално различен от внесения проект и очевидно в по-голямата му част негов автор не е компетентния по закон орган. Последното не би било незаконосъобразност, ако колективният орган – общински съвет, е мотивирал волята си да издаде акт с такова съдържание. Мотиви за това, обаче, в конкретния случай липсват. Такива не могат да бъдат извлечени от становища на комисии (тъй като такива липсват), не могат да бъдат извлечени и от проведеното на заседанието на общинския съвет обсъждане, тъй като фактическо обсъждане на бюджета, в променените му части, изобщо не е било направено. С оглед на това оспореният акт страда и от порок във формата – липса на мотиви. В тази връзка неоснователно е твърдението на процесуалните представители на ответника, развито в представената по делото писмена защита, че по отношение на общите административни актови, какъвто безспорно е решението на общинския съвет за приемане на бюджета на общината, са неприложими изискванията за мотиви и фактически основания по чл. 59 от АПК. Това твърдение противоречи на разпоредбата на чл. 74 от АПК, според която за неуредените въпроси в производството по издаване на общи административни актове се прилага раздел І от Глава пета на кодекса, т.е. правилата за издаване на индивидуални административни актове, включително разпоредбата на чл. 59 АПК относно съдържанието и формата на акта.

В заключение съдът намира за нужно да посочи, че процесът на изготвяне и приемане на бюджет на общината включва множество действия на различни органи и длъжностни лица (кмет, председател на общински съвет, общински съветници, администрация), основани на техните законови правомощия. Неизпълнението на което и да е действие или нарушаването на изискванията към него, влече след себе си порочност на крайния административен акт, като в случаите на съществено нарушение води и до незаконосъобразност на акта. В тази връзка твърдението на ответника, че единствено незаконосъобразни са действията и бездействията на кмета на общината – жалбоподател в настоящото производство, не може да обоснова законосъобразността на издадения административен акт.

Предвид гореизложеното, съдът намира, че са налице основанията по чл. 146, т. 2 и т. 3 вр. чл.184 от АПК, поради което оспорването е основателно и решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на ОбС – Ветово, с което е приет бюджета на Община Ветово за 2016 г. следва да бъде отменено.

Предвид горното и на основание чл. 184 вр. чл. 172, ал. 2 от АПК, СЪДЪТ

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по жалба на Кмета на Община Ветово, Решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на Общински съвет – Ветово, с което е приет бюджета на Община Ветово за 2016 г.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Република България в 14 – дневен срок от съобщението за изготвянето му до страните.

СЪДИЯ: